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文章來源：沈德能閱讀量：2684發(fā)布時(shí)間：2021/04/25
《中華人民共和國(guó)政府采購法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見稿》）日前向社會(huì)公開征求意見，筆者根據(jù)工作實(shí)際，結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)提出如下十四點(diǎn)修訂建議，供相關(guān)部門參考。
第一，《征求意見稿》第三條【政府采購的原則】政府采購應(yīng)當(dāng)遵循公開透明原則、公平競(jìng)爭(zhēng)原則、公正原則、誠(chéng)實(shí)信用原則和講求績(jī)效原則。建議此條款增加“節(jié)約資源”“保護(hù)生態(tài)環(huán)境”原則。依據(jù)《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱“民法典”）第五百零九條第三款：“當(dāng)事人在履行合同過程中，應(yīng)當(dāng)避免浪費(fèi)資源、污染環(huán)境和破壞生態(tài)。”此外，民法典的其他條款中也提到了關(guān)于“節(jié)約資源”“保護(hù)生態(tài)環(huán)境”原則，上述兩項(xiàng)原則也應(yīng)當(dāng)貫徹到政府采購全過程中，這樣既與民法典呼應(yīng)，又貫徹落實(shí)了“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念。
第二，《征求意見稿》第八條【政府采購信息公開】政府采購的信息應(yīng)當(dāng)在省級(jí)以上政府采購監(jiān)督管理部門指定的媒體上及時(shí)向社會(huì)公開發(fā)布，但涉及商業(yè)秘密的除外。建議此條款在“商業(yè)秘密”之前增加“國(guó)家安全和機(jī)密”。盡管涉及國(guó)家安全和機(jī)密的采購不在政府采購法律法規(guī)規(guī)定范圍內(nèi)，但政府采購的某些活動(dòng)中，如某些合同條款內(nèi)容或者業(yè)績(jī)可能涉及相關(guān)內(nèi)容，有必要予以明確。
第三，《征求意見稿》第十五條【政府采購監(jiān)督管理部門】各級(jí)人民政府財(cái)政部門是負(fù)責(zé)政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對(duì)政府采購活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)。各級(jí)人民政府其他有關(guān)部門依法履行與政府采購活動(dòng)有關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)。建議此條款增加“地方各級(jí)人民政府可以根據(jù)需要整合相關(guān)監(jiān)督管理部門，集中行使政府采購監(jiān)督管理職責(zé)”的內(nèi)容。根據(jù)《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》規(guī)定，“堅(jiān)持一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)；推動(dòng)整合同一領(lǐng)域或相近領(lǐng)域執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行綜合設(shè)置；賦予省級(jí)及以下機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)、除中央有明確規(guī)定外，允許地方因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能，允許把因地制宜設(shè)置的機(jī)構(gòu)并入同上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)口的機(jī)構(gòu)，在規(guī)定限額內(nèi)確定機(jī)構(gòu)數(shù)量、名稱、排序等”的精神，政府采購會(huì)涉及到其他部門監(jiān)管且與建設(shè)工程招標(biāo)、公共資源交易平臺(tái)的監(jiān)管有重復(fù)，因此應(yīng)當(dāng)允許省級(jí)及以下政府充分發(fā)揮自主權(quán)，集中政府采購等相關(guān)交易監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。
第四，《征求意見稿》第十九條【供應(yīng)商參加政府采購活動(dòng)的條件】參加政府采購活動(dòng)的供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)具備承擔(dān)采購項(xiàng)目的能力。法律、行政法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定對(duì)供應(yīng)商資格條件有規(guī)定的，供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)條件。采購人可以根據(jù)采購項(xiàng)目的特殊要求，規(guī)定供應(yīng)商的特定條件，但不得以地域、所有制等不合理的條件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇。建議刪除“采購人可以根據(jù)采購項(xiàng)目的特殊要求，規(guī)定供應(yīng)商的特定條件，但不得以地域、所有制等不合理的條件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇”的內(nèi)容。因?yàn)榇藯l款已提到“參加政府采購活動(dòng)的供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)具備承擔(dān)采購項(xiàng)目的能力”。既然供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)具備承擔(dān)采購項(xiàng)目的能力，此能力就應(yīng)包含采購項(xiàng)目需要供應(yīng)商具有的特殊能力，采購人不應(yīng)當(dāng)再有其他特殊要求，否則就是限制供應(yīng)商參加政府采購活動(dòng)。
第五，《征求意見稿》第四十三條【采購方式種類】……采購人應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府采購項(xiàng)目需求特點(diǎn)、績(jī)效目標(biāo)和市場(chǎng)供需等情況，依照本法規(guī)定的適用情形，確定采購方式。建議此條款“等情況”前增加“政府采購政策”內(nèi)容。政府采購政策也應(yīng)成為確定采購方式的重要考量因素之一，比如首購訂購的政府采購政策就可以成為單一來源采購方式的決定性因素。
第六，《征求意見稿》第八十一條【單一來源的適用情形】符合下列情形之一的，可以采用單一來源方式采購：（一）公開競(jìng)爭(zhēng)后沒有供應(yīng)商參與競(jìng)標(biāo)或者沒有合格標(biāo)，以及競(jìng)標(biāo)供應(yīng)商或者合格標(biāo)只有一家的……建議（一）條款后增加“且招標(biāo)文件、競(jìng)爭(zhēng)性談判文件、詢價(jià)通知書沒有不合理?xiàng)l款，采購程序符合規(guī)定”等內(nèi)容。（一）的情形下采用單一來源采購應(yīng)當(dāng)僅限于經(jīng)過合法合規(guī)公開競(jìng)爭(zhēng)后的情形，應(yīng)與第四十五條【競(jìng)標(biāo)供應(yīng)商數(shù)量】“公開競(jìng)爭(zhēng)后參與競(jìng)標(biāo)供應(yīng)商或者合格標(biāo)只有兩家，但招標(biāo)文件、競(jìng)爭(zhēng)性談判文件、詢價(jià)通知書沒有不合理?xiàng)l款，且采購程序符合規(guī)定的，可以繼續(xù)開展采購活動(dòng)”的規(guī)定相呼應(yīng)。那些因?yàn)檫`法違規(guī)采購導(dǎo)致公開競(jìng)爭(zhēng)后沒有供應(yīng)商參與競(jìng)標(biāo)或者沒有合格標(biāo)，以及競(jìng)標(biāo)供應(yīng)商或者合格標(biāo)只有一家的情形，應(yīng)當(dāng)責(zé)令糾正違法違規(guī)行為后重新采購，而不是可以采用單一來源采購方式。
第七，《征求意見稿》第八十三條【框架協(xié)議的適用情形】符合下列情形之一的，可以采用框架協(xié)議方式采購：……（二）未納入集中采購目錄的品目，同一品目或同一采購項(xiàng)目年度采購預(yù)算超過政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)，采購人自身需要多頻次采購且采購數(shù)量、采購時(shí)間等不確定，單筆采購金額低于政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)，由多家供應(yīng)商承接有利于項(xiàng)目實(shí)施和提高項(xiàng)目績(jī)效的……建議刪除“采購時(shí)間等”。采購時(shí)間等不確定的采購，不需要采用框架協(xié)議，而是需要在分批次的合同履約中對(duì)履行時(shí)間的約定（即合同履行中的分期交付標(biāo)的物），實(shí)踐中可以約定采購人根據(jù)需要提前多少天通知供應(yīng)商，告知具體采購數(shù)量。
第八，《征求意見稿》第八十六條【入圍評(píng)審方法】入圍評(píng)審方法分為價(jià)格優(yōu)先法和質(zhì)量?jī)?yōu)先法。價(jià)格評(píng)審法和質(zhì)量評(píng)審法并不適合所有類型的政府采購項(xiàng)目，考慮到采購情形的復(fù)雜性，建議此條款句末加上“等”字，預(yù)留實(shí)施條例和相關(guān)規(guī)章根據(jù)變化的采購實(shí)際而進(jìn)行立法的空間。
第九，《征求意見稿》第九十八條【合同備案】……在電子交易系統(tǒng)簽訂的電子合同，采購人可以通過電子交易系統(tǒng)備案，電子合同與書面合同具有同等法律效力。建議將“書面合同”改為“紙質(zhì)合同”。根據(jù)民法典第四百六十九條第二款“以電子數(shù)據(jù)交換、電子郵件等方式能夠有形地表現(xiàn)所載內(nèi)容，并可以隨時(shí)調(diào)取查用的數(shù)據(jù)電文，視為書面形式”。電子合同就是書面合同的形式之一。
第十，《征求意見稿》第一百零九條【供應(yīng)商質(zhì)疑】供應(yīng)商認(rèn)為采購文件、采購過程和中標(biāo)、成交、入圍結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起七個(gè)工作日內(nèi)，以書面形式向采購人或其委托的采購代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑。建議將“中標(biāo)、成交、入圍結(jié)果”改為“采購結(jié)果”，并在后面增加“采購合同簽訂和履行”。政府采購項(xiàng)目的采購結(jié)果并不是僅為中標(biāo)、成交、入圍結(jié)果，還包含采購終止、重新采購的結(jié)果；而且采購活動(dòng)也不僅截止到確定采購結(jié)果，還應(yīng)包含采購合同簽訂和履行。違法違規(guī)終止采購、簽訂和履行采購合同都可能對(duì)供應(yīng)商的權(quán)益造成損害。因此，應(yīng)當(dāng)賦予供應(yīng)商對(duì)這些采購活動(dòng)依法提出質(zhì)疑的權(quán)利，以維護(hù)供應(yīng)商的合法權(quán)利，同時(shí)監(jiān)督采購人依法采購、依法簽訂和履行合同。
第十一，《征求意見稿》第一百一十一條【質(zhì)疑投訴】質(zhì)疑供應(yīng)商對(duì)采購人、采購代理機(jī)構(gòu)的答復(fù)不滿意或者采購人、采購代理機(jī)構(gòu)未在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)作出答復(fù)的，可就質(zhì)疑事項(xiàng)在答復(fù)期滿后十五個(gè)工作日內(nèi)向同級(jí)政府采購監(jiān)督管理部門投訴。建議此條款把“質(zhì)疑供應(yīng)商”修改為“供應(yīng)商”，擴(kuò)大權(quán)利救濟(jì)范圍。目前的質(zhì)疑投訴制度規(guī)定，已經(jīng)提出質(zhì)疑的供應(yīng)商才能提起投訴，其他供應(yīng)商對(duì)質(zhì)疑答復(fù)不滿意的，則不能提起投訴。由此會(huì)出現(xiàn)其他供應(yīng)商通過舉報(bào)、信訪等途徑維權(quán)等造成資源浪費(fèi)。另外，建議改變現(xiàn)有的質(zhì)疑是提起投訴前置條件的規(guī)定。
第十二，《征求意見稿》第一百一十六條【監(jiān)督檢查內(nèi)容】政府采購監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)政府采購活動(dòng)及集中采購機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查……建議增加“政府采購合同簽訂”和“履行情況”的內(nèi)容。政府采購的目標(biāo)是以合同的簽訂和履行來實(shí)現(xiàn)，政府采購的績(jī)效要通過合同履行來檢驗(yàn)和保證。采購合同是政府采購最關(guān)鍵和重要的部分，是監(jiān)督檢查不可缺少的重要部分。
第十三，《征求意見稿》第一百二十八條【采購代理機(jī)構(gòu)責(zé)任】采購代理機(jī)構(gòu)有下列情形之一的，責(zé)令限期改正，給予警告，并可對(duì)采購代理機(jī)構(gòu)處以十萬元以上二十萬元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，將采購代理機(jī)構(gòu)及其項(xiàng)目工作人員列入政府采購嚴(yán)重失信名單，一年內(nèi)不得代理政府采購活動(dòng)；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：（一）未依法在指定的媒體上發(fā)布政府采購項(xiàng)目信息的……（三）未依照本法規(guī)定設(shè)置綜合評(píng)分法的評(píng)審因素的；（四）對(duì)供應(yīng)商的質(zhì)疑逾期未作處理的；（五）未按照規(guī)定組織對(duì)供應(yīng)商履約情況進(jìn)行驗(yàn)收的……建議將“未依法在指定的媒體上發(fā)布政府采購項(xiàng)目信息的”調(diào)整到第一百二十七條【采購人責(zé)任】中。同時(shí)刪除（三）（四）（五）項(xiàng)，因?yàn)檫@些都是采購人的主體責(zé)任，代理機(jī)構(gòu)僅是在采購人委托授權(quán)下進(jìn)行采購活動(dòng)，責(zé)任應(yīng)當(dāng)由采購人承擔(dān)。此外還應(yīng)增加一款內(nèi)容，即“采購代理機(jī)構(gòu)知悉或者應(yīng)當(dāng)知悉采購人有第一百二十七條的違法情形仍然實(shí)施代理行為的，依照前款規(guī)定處理。”
第十四，《征求意見稿》【處理情形】違反前四條規(guī)定影響中標(biāo)、成交、入圍結(jié)果或者可能影響中標(biāo)、成交、入圍結(jié)果的，按下列情況分別處理：（一）未確定中標(biāo)、成交、入圍供應(yīng)商的，終止采購活動(dòng)；（二）中標(biāo)、成交、入圍供應(yīng)商已經(jīng)確定但采購合同尚未履行的，依法認(rèn)定中標(biāo)、成交或者入圍結(jié)果無效、撤銷合同或者認(rèn)定合同無效，從合格的中標(biāo)、成交、入圍候選人中另行確定中標(biāo)、成交、入圍供應(yīng)商；（三）采購合同已經(jīng)履行的，給采購人、供應(yīng)商造成損失的，由責(zé)任人承擔(dān)賠償責(zé)任。此條款的規(guī)定在實(shí)踐中存在四點(diǎn)問題：一是采購結(jié)果不限于中標(biāo)、成交、入圍結(jié)果，本條款僅處理影響中標(biāo)、成交、入圍結(jié)果或者可能影響中標(biāo)、成交、入圍結(jié)果的情形是不夠的，不是中標(biāo)、成交、入圍結(jié)果的采購結(jié)果也須處理，如故意違法終止采購的行為該如何處理也應(yīng)明確，是責(zé)令恢復(fù)采購程序還是繼續(xù)采購？二是未確定采購結(jié)果之前，不應(yīng)當(dāng)一律終止采購后重新采購。考慮采購成本和采購效率，可以在糾正違法行為后繼續(xù)采購活動(dòng)，或者糾正某一個(gè)違法程序后，恢復(fù)到違法前的程序繼續(xù)采購活動(dòng)。三是無法從合格的中標(biāo)、成交、入圍候選人中另行確定中標(biāo)、成交、入圍供應(yīng)商的情況也應(yīng)予以規(guī)定，如終止采購后重新采購還是糾正違法行為后，恢復(fù)到違法前的程序繼續(xù)采購活動(dòng)？四是采購合同開始履行但未履行完畢的，如何處理沒有規(guī)定，是撤銷合同還是認(rèn)定合同無效？《征求意見稿》第五十一條【終止采購】在政府采購中，出現(xiàn)下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)終止采購：（二）出現(xiàn)影響采購公正的違法、違規(guī)行為，糾正違法、違規(guī)行為后仍然影響采購公正的……此條明確糾正違法、違規(guī)行為后如果不影響采購公正的，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)開展采購活動(dòng)。相應(yīng)地在第一百三十一條【處理情形】中應(yīng)當(dāng)明確允許違法行為主體糾正違法、違規(guī)行為，并根據(jù)糾正違法、違規(guī)行為后對(duì)采購項(xiàng)目的影響來作出合理處理，而不是只要出現(xiàn)違法、違規(guī)行為影響采購結(jié)果的都一律終止采購、一律另行確定采購結(jié)果。本著盡可能鼓勵(lì)交易的原則，糾正違法、違規(guī)行為后不必要終止采購或者客觀上不宜終止采購（合同履行）的，則繼續(xù)采購活動(dòng)。建議此條款分別改為：（一）在采購結(jié)果未確定前，糾正違法、違規(guī)行為不影響采購公平公正的，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)開展采購活動(dòng)。（二）在采購結(jié)果確定后，采購合同履行完畢前糾正違法、違規(guī)行為后仍然影響采購結(jié)果的，應(yīng)當(dāng)另行確定采購結(jié)果；無法另行確定采購結(jié)果的，應(yīng)當(dāng)重新開展采購活動(dòng)；采購合同履行中客觀上不宜重新開展采購活動(dòng)的，可以采取補(bǔ)救措施后繼續(xù)履行合同。（三）采購合同履行完畢的，給采購人、供應(yīng)商造成損失的，由責(zé)任人承擔(dān)賠償責(zé)任。
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